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06/07/2017 Prezzi di riferimento, spending review e corruzione nella Relazione ANAC 2016

Nel corso del 2016 l’Autorita' ha continuato il suo impegno nell’attivita' di elaborazione dei prezzi di riferimento di cui al d.l. 98/2011 (ambito sanitario) e al d.l. 66/2014 (ambito non sanitario).

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I prezzi di riferimento, oltre a rappresentare uno strumento intelligente di revisione della spesa capace di generare risparmi in maniera equa, individuando e riducendo gli spazi di inefficienza, al contempo costituiscono strumenti di ausilio per l’identificazione e la prevenzione dei fenomeni corruttivi, spesso strettamente connessi ad un utilizzo scorretto del denaro pubblico.

Relativamente a tale ultimo aspetto, va peraltro ricordato che i prezzi di riferimento, limitando la discrezionalita' delle SA tramite l’individuazione di limiti di prezzo, prevengono a monte e in modo diretto possibili fenomeni di inefficienza e/o corruzione.

Vanno altresi' evidenziate le potenzialita' dei prezzi di riferimento come strumenti di trasparenza, vigilanza e conoscenza dei mercati. Le attivita' finalizzate alla determinazione dei prezzi presuppongono, infatti, la conoscenza dettagliata dei comportamenti di acquisto, attraverso la quale e' possibile incrementare la trasparenza del mercato, ridurre l’asimmetria informativa tra i vari attori e il potere dei gruppi d’interesse. La pubblicazione dei dati rilevati, dei prezzi di riferimento e di opportuni indicatori di sintesi puoÌ€ pertanto fungere da importante strumento di trasparenza suscettibile di prevenire in modo efficace sia l’inefficienza delle politiche di acquisto sia gli eventuali fenomeni di corruzione.

Anche il confronto dei prezzi pagati dalle pubbliche amministrazioni con quelli presenti sul mercato privato per beni/servizi analoghi puo' essere utile per verificare l’efficacia del meccanismo della gara a replicare quelli di mercato, evidenziando, in caso contrario, situazioni di possibile inefficienza, collusione e corruzione presenti nel settore del public procurement. D’altra parte, potrebbe risultare assai utile in futuro anche un’analisi che consideri entrambe le componenti della spesa pubblica, non solo il prezzo, quindi, ma anche la quantita' acquistata, oltre che, eventualmente, altri parametri (ad esempio, la popolazione servita, il numero di pazienti trattati, ecc.), tutti elementi idonei all’individuazione di indicatori piu' complessi ed articolati, al fine di garantire un piu' efficace e duraturo controllo della spesa pubblica e la prevenzione/individuazione dei fenomeni di inefficienza, corruzione e collusione.

La possibilita' di disporre di informazioni distinte per le componenti prezzo e quantita' offre in particolare opportunita' di analisi ed approfondimenti difficili da condurre attraverso l’impiego di puri dati di “spesa” (tipici delle analisi che si fondano su dati di bilancio), nei quali risulta assai piu' complicato differenziare lo “spreco” attribuibile al fattore prezzo da quello relativo alla quantita' acquistata. Questo prezioso patrimonio informativo, in termini di dati raccolti ed evoluzione metodologica, puo' costituire la base di partenza per analisi le cui finalita', come detto, vanno al di la' degli obiettivi di spending review previsti dalla norma.

La determinazione dei prezzi di riferimento presenta problematiche assai complesse, di cui la principale e' quella riguardante la standardizzazione dei beni e servizi, ovvero l’identificazione delle informazioni rilevanti per rendere confrontabili anche beni/servizi estremamente eterogenei.

Grazie all’impiego della metodologia sviluppata dall’Autorita' e' stato possibile individuare una misura di raffronto piuttosto precisa, il prezzo di riferimento appunto, che per come e' stato costruito riesce a rendere confrontabili acquisti caratterizzati da specifiche contrattuali tra loro differenti. L’impegno profuso nel perfezionamento metodologico relativo a tale tematica ha consentito di ottenere risultati apprezzabili, suscettibili di determinare un impatto positivo sia in termini di efficace analisi e revisione della spesa pubblica, sia in termini di contrasto del fenomeno corruttivo. In particolare, per i beni e servizi piu' complessi e' stata perfezionata un’innovativa metodologia statistico-econometrica, che in ambito sanitario e' stata applicata per la prima volta ai servizi di pulizia e sanificazione, ma e' estensibile a tutti quei beni/servizi per i quali e' particolarmente difficile effettuare a priori una standardizzazione che permetta una loro confrontabilita' in termini di prezzo. Sulla base della succitata metodologia, l’Autorita' ha pertanto pubblicato nel corso del 2016, in aggiunta a quelli dei farmaci elaborati in passato, i prezzi di riferimento:

  • dei servizi di pulizia

  • dei servizi di ristorazione

  • della carta in risme

  • di alcuni dispositivi medici

mentre e' stato posto in consultazione on-line la delibera riguardante i prezzi di riferimento dei servizi di lavanderia/lavanolo. Sulla base di stime indicative elaborate dall’Autorita', laddove i contratti che presentano prezzi superiori a quelli di riferimento si allineassero a questi ultimi, i risparmi potenziali complessivi derivanti dall’applicazione di tutti i prezzi pubblicati o in via di prossima pubblicazione sono pari a circa 700.000.000 euro, in buona parte ascrivibili ai servizi di pulizia, ristorazione e lavanolo, che rappresentano attivita' cui corrisponde un volume assai significativo di spesa pubblica.

La disponibilita' del complesso patrimonio informativo sottostante la determinazione dei prezzi rende inoltre possibile individuare le performance di ciascuna stazione appaltante e, aggregando i dati, delle diverse aree geografiche.

L’analisi puo' ulteriormente essere estesa a livello di stazione appaltante e di impresa aggiudicataria, in modo da evidenziare, pur con tutte le cautele del caso, eventuali situazioni di anomalia suscettibili di un approfondimento puntuale. Se l’analisi a livello di area geografica e/o di tipologia di stazioni appaltanti, puo' fornire utili indicazioni ai fini della maggiore comprensione dei meccanismi di acquisto e delle eventuali inefficienze settoriali o locali, in un’ottica di spending review, l’approfondimento a livello di microdato puo' infatti innestare da un lato efficaci meccanismi di prevenzione dell’inefficienza e/o corruzione, nella misura in cui i dati diventano confrontabili e liberamente accessibili alla collettivitaÌ€, dall’altro fungere da strumento ai fini della costruzione di indicatori dell’inefficienza e/o corruzione tali da guidare l’azione delle diverse istituzioni a vario titolo competenti in materia di controllo e vigilanza dei contratti pubblici.

In corrispondenza dell’incrocio stazione appaltante/impresa aggiudicataria sono riferiti ad un semplice indicatore di eccesso di spesa imputabile alla componente prezzo,

L’indicatore calcola l’eccesso di spesa dovuto alla differenza tra prezzo effettivamente pagato e prezzo di riferimento. In linea generale valori molto elevati di questo indice possono essere sintomatici di anomalie.L’eccesso puo' assumere valori negativi, nel caso di prezzi effettivi inferiori a quelli di riferimento. Va al riguardo osservato che se prezzi significativamente piu' alti del prezzo di riferimento possono essere sintomatici di situazioni di spreco e/o corruzione, prezzi significativamente piu' bassi possono potenzialmente segnalare anche loro delle distorsioni.

Utilizzando tale indice di eccesso di spesa congiuntamente al dettaglio geografico e all’identita' dell’impresa aggiudicataria si possono ottenere informazioni utili per eventuali approfondimenti puntuali. Innanzitutto, la semplice dimensione dell’indicatore di eccesso di spesa e' in grado di fornire una prima misura di potenziale anomalia.

In conclusione:

  • il solo eccesso di prezzo puo' astrattamente costituire un indicatore della corruzione dal lato della domanda,

  • la combinazione con le informazioni sugli aggiudicatari puo' rappresentare un indicatore di corruzione dal lato dell’offerta.

L’esame congiunto delle informazioni sopra descritte in un unico grafico facilitano pertanto l’individuazione delle situazioni anomale, suscettibili di un approfondimento istruttorio.

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